吳舜澤

　　“十三五”時期，我國面臨全面建成小康社會的戰(zhàn)略節(jié)點，環(huán)境保護的外部條件和內(nèi)部動力發(fā)生重大變化，國務院要求的規(guī)劃定位發(fā)生重大變化，其承載內(nèi)容、邊界和基本特征也不同以往，具有其特殊性，也具有重大意義。

　　《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是我國編制的第九個五年環(huán)境保護規(guī)劃，與以往的五年規(guī)劃相比，需要站在歷史維度、小康節(jié)點，需要把握其7個方面的定位和基本特征，堅持戰(zhàn)略思維，瞄準問題，突出重點，做好統(tǒng)籌謀劃，搞好規(guī)劃實施。

　　1 統(tǒng)籌部署加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的總體規(guī)劃

　　黨的十八大提出的2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，包括經(jīng)濟、社會、民主、法制、文化和資源環(huán)境等6個方面，其中生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板。指出，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關鍵”，“必須全力做好補齊短板這篇大文章”。“十三五”期間，我們不能一方面經(jīng)濟指標高歌猛進，另一方面生態(tài)環(huán)境卻仍然不堪重負，必須加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心做好“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護工作。

　　黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）對小康社會的環(huán)境目標要求進行了進一步明確，即“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）將此目標納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標來統(tǒng)籌進行生態(tài)環(huán)保工作的全面部署。因此，《規(guī)劃》*先是一個集中各方面力量，統(tǒng)籌部署好如何補齊短板的規(guī)劃，體現(xiàn)了強烈的問題導向和目標導向，是各項規(guī)劃中的重中之重，具有緊迫性和重要性。

　　隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾的環(huán)境訴求明顯提升，環(huán)境質(zhì)量改善成為難度zui大但必須采取綜合措施確保完成的任務。這也要求《規(guī)劃》出實招，多用力，硬碰硬，實打?qū)崳瑥难a足短板上多謀劃措施，把握環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步的基本要求，統(tǒng)籌設立小康社會環(huán)境目標指標，處理好長期目標和短期攻堅的關系，加大綜合治理力度，提高社會公眾環(huán)境質(zhì)量的獲得感。

　　2 發(fā)揮政府作用促進《綱要》實施的重點專項規(guī)劃

　　《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》是國務院常務會審議、國務院發(fā)布的zui高等級的20余項重點專項規(guī)劃之一,是貫徹落實《綱要》的有力支撐。《規(guī)劃》與《綱要》*次做到了同時編制、同年審批、同步實施，符合側(cè)重發(fā)揮政府作用、作為《綱要》實施的重要抓手的基本定位。

　　《規(guī)劃》研究編制與《綱要》的內(nèi)容保持緊密銜接，實際上是一個系統(tǒng)的落實，充分體現(xiàn)和具體化《綱要》的部署與要求。除第十篇加快改善生態(tài)環(huán)境（42~48章重點納入）外，還涉及到《綱要》*篇（指導思想、主要目標與發(fā)展理念）、第四篇（推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)、化肥農(nóng)藥零增長、廢棄物循環(huán)利用、休耕輪作等）、第五篇（優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的綠色制造、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造）、第七篇（構(gòu)筑現(xiàn)代基礎設施網(wǎng)絡中的低碳交通、控制煤炭、能源升級、油品升級、維持基本生態(tài)用水）、第八篇（推進新型城鎮(zhèn)化中的以環(huán)境資源承載力調(diào)控城市、農(nóng)村環(huán)境綜合整治）、第九篇（推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的區(qū)域戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶、海洋環(huán)境）、第二十篇（強化規(guī)劃實施保障）等內(nèi)容。

　　五中全會《建議》涉及綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護部分共約2100字左右，《綱要》拓展到6000左右，《規(guī)劃》約為4.6萬字左右，可以看出這實際上是一個步步深化、細化、落實和落地的過程。

　　3 落實新發(fā)展理念推動綠色發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃

　　按照“重點專項規(guī)劃是落實新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)”要求，《規(guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局，貫徹落實五大發(fā)展理念，以五大發(fā)展理念研究編制工作，實際上是以新發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)保領域的戰(zhàn)略安排。

　　《規(guī)劃》以創(chuàng)新驅(qū)動、科技攻關、技術政策、標準體系促進創(chuàng)新發(fā)展，推進綠色化與創(chuàng)新驅(qū)動深度融合；突出落實*綠色發(fā)展戰(zhàn)略，強化生態(tài)空間管控，以四大板塊、京津冀、長江經(jīng)濟帶等體現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以“一帶一路”、合作推動開放發(fā)展，以全面小康、城鄉(xiāng)均衡、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品等體現(xiàn)共享發(fā)展。同時，把五大發(fā)展理念真正落實到環(huán)保工作中去，以創(chuàng)新突破瓶頸，以協(xié)調(diào)促進平衡，以綠色補缺生態(tài)，以開放加強融合，以共享激發(fā)動力，貫徹落實好新發(fā)展理念。

　　《規(guī)劃》是國務院印發(fā)實施的重點專項規(guī)劃，必須按照“圍繞綠色發(fā)展，編制生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”的要求，充分反映的重要講話精神、黨中央國務院關于生態(tài)環(huán)境保護的新要求。《規(guī)劃》充分落實五中全會精神，尤其是關于綠色發(fā)展的若干主要任務與要求，逐字逐句予以落實,以綠色發(fā)展理念為，與《綱要》內(nèi)容緊密銜接，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護的各方面、各領域、各環(huán)節(jié)，強調(diào)系統(tǒng)性、整體性、一體化思維。

　　長期以來，我國經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過高。經(jīng)驗也表明，發(fā)達*改善環(huán)境質(zhì)量，70%以上靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術進步。這體現(xiàn)了源頭預防、減少資源能源消耗、構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟體系對于環(huán)境保護工作的重要性和有效性。《規(guī)劃》特別將強化源頭防控、夯實綠色發(fā)展基礎作為*位的任務，體現(xiàn)了發(fā)展和環(huán)境保護的辯證統(tǒng)一關系，體現(xiàn)了關于環(huán)境保護問題的認識論新成果，也體現(xiàn)了解決環(huán)境問題著眼點的方法。

　　基于此，《規(guī)劃》著力強化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，堅持預防優(yōu)先，突出前端引導，將環(huán)境預防體系做成“硬措施”，將生態(tài)環(huán)境保護從末端治理向前端延伸，加強前端能源資源消耗協(xié)同控制，著力推動構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟體系，以綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)革命，做大綠色發(fā)展的“環(huán)境紅利”，解決環(huán)保工作長期以來被動、滯后的問題。

　　《規(guī)劃》強調(diào)綠色富國綠色惠民，突出環(huán)境空間分級管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好發(fā)展必綠色與綠色即發(fā)展兩個層面設計部署，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

　　4 強化污染防治與生態(tài)保護協(xié)同聯(lián)動的大規(guī)劃

　　對照五中全會《建議》，按照*規(guī)劃體系總體安排，《規(guī)劃》內(nèi)容要點為：實施山水林田湖生態(tài)保護與修復工程，開展大規(guī)模國土綠化行動，構(gòu)建生態(tài)廊道與生物多樣性保護網(wǎng)絡，全面提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與服務功能。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實施zui嚴格的環(huán)境保護制度。深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

　　因此，《規(guī)劃》內(nèi)容要點以加大環(huán)境治理力度和筑牢生態(tài)安全屏障為兩方面重點，相較以前規(guī)劃，應承載更多的內(nèi)容，規(guī)劃范圍更大，視角有所拓展，這體現(xiàn)了跨部門*規(guī)劃的屬性，有利于形成規(guī)劃合力，增強了生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。

　　《規(guī)劃》相比以往規(guī)劃的重大變化，就是加強了生態(tài)保護的內(nèi)容，在大幅度增加生態(tài)保護目標、指標、任務要求的同時，堅持“山水林田湖生命共同體”理念，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同, 專章提出7方面重點任務，要求系統(tǒng)推進森林、草原、河流、湖泊、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務功能，并明確提出*生態(tài)安全屏障保護修復等14項山水林田湖生態(tài)工程，著力維護生態(tài)系統(tǒng)健康安全。

　　《規(guī)劃》充分銜接發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利、住建等部門關于生態(tài)保護與修復的工作，強調(diào)保護優(yōu)先、自然恢復為主，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架，以重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護等為平臺，構(gòu)建*生態(tài)安全格局, 統(tǒng)籌生態(tài)保護與建設，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測評估和統(tǒng)一信息發(fā)布。統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡、國土綠化、生態(tài)治理、城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)與山水林田湖生態(tài)保護與建設，系統(tǒng)推進森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復。擴大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務功能。

　　5 呼應水氣土三個計劃并進一步做實的綜合規(guī)劃

　　《規(guī)劃》編制面臨一個與以前不同的情況，就是大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃在《規(guī)劃》研究編制前期相繼出臺，其中水和土壤污染防治行動計劃基本與“十三五”規(guī)劃期相同（“大氣十條”到2017年底）。如何在保持基本任務、要求一致的情況下形成“十三五”規(guī)劃自身特質(zhì)，如何在繼承“大氣十條”、“水十條”、“土十條”的基礎上有深化、創(chuàng)新和發(fā)揚，是《規(guī)劃》編制研究必須要充分考慮的事項。

　　全面建成小康社會攻堅期，不能平均用力，發(fā)力要穩(wěn)準狠，《規(guī)劃》這一焦點就在大氣、水、土污染防治和質(zhì)量改善。這是當前環(huán)境形勢和“十三五”需求的必然要求，也使“十三五”規(guī)劃面臨著一個的新難題，就是如何保持與已經(jīng)出臺的大氣、水等污染防治行動計劃相一致并有所錯位、有所差異。

　　分析來看，“大氣十條”、“水十條”、“土十條”都是從各類治理任務著手展開，不少政策措施要求還具有一定的共性，但尚未在文本體例中充分展示分區(qū)域分流域的差異化要求。因此，《規(guī)劃》在總結(jié)評估相關工作的基礎上，結(jié)合我國環(huán)境形勢日益分異的特征要求，對水、氣污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善任務均按照分區(qū)域分流域的層級結(jié)構(gòu)進行歸納總結(jié)。其中，大氣以京津冀、長三角、珠三角為主維度分別展開，水從幾大流域分別提出要求。同時，大氣方面輔以質(zhì)量達標管理、重污染天氣預警、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，水輔以控制單元管理和各類型水體治理要求，這既保持了“大氣十條”、“水十條”的精髓，也避免了重復，還使環(huán)境質(zhì)量管理成為一個體系，使分區(qū)分類要求更加明確、具體和落地。

　　目前來看，“十三五”《規(guī)劃》和三大行動計劃相輔相成、錯位表述、相互呼應，并將三大行動計劃實施過程中的一些跟進要求予以統(tǒng)籌，實際上形成了以三大行動計劃為重點，做深做細做實環(huán)境質(zhì)量管理，切實把大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃變成操作性強的“施工圖”的規(guī)劃編制總體思路。

　　6 部署改革任務、厘清改革主線的標本兼治規(guī)劃

　　黨的十八大以來，*將加強治理體系和能力現(xiàn)代化建設作為生態(tài)文明體制改革的主要目標，部署了一系列改革環(huán)境基礎治理制度的重大措施。五中全會《建議》提出了“實行zui嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。因此，《規(guī)劃》將這部分內(nèi)容作為一項重點任務提出，堅持改革創(chuàng)新，突出并固化近年來一系列重大思想、理念、戰(zhàn)略，以規(guī)劃部署改革，以改革推進落實規(guī)劃。

　　我們考慮，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護領域改革的力度、效果都會很大，也是加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的治本之策，需要作為規(guī)劃的一項“硬任務”、“硬制度”，而不是像以往《規(guī)劃》那樣作為保障措施。《規(guī)劃》必須充分落實生態(tài)文明體制改革總體方案及配套政策制度精神，目標導向在于推動生態(tài)環(huán)境領域*治理體系和治理能力現(xiàn)代化，矯治長期以來發(fā)展強保護弱、一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護的不正確理念、認識、行為方式、組織機制、制度體系等，系統(tǒng)重構(gòu)生態(tài)環(huán)保基礎制度。

　　黨的十八大以來，各項改革措施尤其是生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護措施密集出臺，《規(guī)劃》統(tǒng)籌部署了生態(tài)環(huán)境治理制度改革，特別是對政府、企業(yè)、公眾、法治、市場等主體或領域角度進行了梳理，體現(xiàn)了邏輯關系和目標導向。以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、離任審計、損害責任追究等落實地方黨委政府環(huán)境責任，以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責任，健全生態(tài)環(huán)境保護市場體系，強化綠色金融等市場激勵機制，健全環(huán)境信息公布制度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的治理體系。

　　7 頂層設計指導性與具體落地可操作性兼具的五年規(guī)劃

　　“十三五”期間，*縮減專項規(guī)劃的數(shù)量，因此必須站在*的角度，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照重點專項規(guī)劃提出的“新、準、高、深、實”5個方面要求，對我國“十三五”時期的生態(tài)環(huán)境保護工作進行總體設計。一些十分重要、以前有專項規(guī)劃進一步細化支撐的內(nèi)容，可能這次就必須通過《 “十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》這一上位規(guī)劃實現(xiàn)。因此，《規(guī)劃》實際上具有總體性和實施性兩方面的要求，一些事關全國生態(tài)環(huán)境保護工作、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、指導地方編制相應規(guī)劃的要求應該具體、詳細。目前，《規(guī)劃》文本字數(shù)為4.6萬余字，是“十二五”規(guī)劃1.8萬字的數(shù)倍，這實際上就有這方面因素的考慮，也體現(xiàn)了可操作性的導向。

　　同時，目前對規(guī)劃實施情況日益關注，中辦、國辦還*次就五年規(guī)劃實施機制專門發(fā)文，因此《規(guī)劃》特別強調(diào)可實施性，增加了很多專欄，對不少地方進行了差異化落地點名，列出了控制單元等清單名稱，這是環(huán)境質(zhì)量改善的必要要求。

　　《規(guī)劃》強調(diào)針對性，提出的每一個目標、每一項任務、每一條措施都力爭針對突出問題，落實到具體區(qū)域流域，發(fā)力。《規(guī)劃》強調(diào)可行性，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、客觀規(guī)律和老百姓需求，提出可行、可達、可能的目標任務和政策。

　　《規(guī)劃》研究編制的同時也同步謀劃部署了規(guī)劃實施。《規(guī)劃》編制出臺與目標指標任務分解同步推進，其中2016年度環(huán)保約束性指標已經(jīng)下達，五年環(huán)保約束性指標計劃已經(jīng)編制完成，各斷面、各單元、各城市環(huán)境保護要求已經(jīng)基本落實，這是在傳統(tǒng)的規(guī)劃導向性要求基礎上進一步細化落地的新成果。

　　作者系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長